POLÍTICA MARCO

Caracterización

Como lo muestra el Cuadro 4, en que se caracteriza a grandes rasgos la Política Marco que guía el accionar de los Mecanismos, la mayoría de los instrumentos corresponde a Planes de Igualdad de Oportunidades o Equidad de Género. Solo Honduras, Guatemala y El Salvador cuentan con instrumentos propiamente de Política, al cual se le ha asociado un Plan o programa de acción más específico. Costa Rica constituye un caso particular, ya que no cuenta con un instrumento de Política Marco, si con una agenda programática (Agenda Institucional), en la perspectiva de ajustar el accionar permanente del Mecanismo.

En relación al ciclo de ejecución, todos los instrumentos cubren períodos de 5 o 6 años. Asimismo, la mayoría de los instrumentos ya ha concluido o se encuentra concluyendo su ciclo de ejecución, excepto el caso de Nicaragua que recién lo inicia (Cuadro 4). Este es un punto interesante, ya que la mayoría de estos instrumentos deberían ser evaluados en términos de su desempeño e impactos en los próximos dos años toda vez que los países que recién inician la implementación de Política Marco o que la tienen que renovar, podrían nutrirse de las “lecciones aprendidas” de los casos en evaluación.

El propósito general fijado en cada instrumento se encuentra formulado en muy diversos términos: (1) aquellos que buscan generar un cambio en la situación de género en la sociedad, son los casos de Panamá, Honduras y El Salvador (2) aquellos que apuntan a generar una carta de navegación para la intervención de las políticas públicas a favor de la equidad de género, son los casos República Dominicana y Nicaragua y (3) aquellos que buscan direccionar diversos ámbitos del acontecer nacional en favor del desarrollo de las mujeres en condiciones de equidad, es el caso de Guatemala (4) y aquellos que buscan ajustar su accionar institucional para mejorar la pertinencia de sus intervenciones (Cuadro 4). Esta diversidad de propósitos es un tema relevante, porque tendría que haber incidido en la definición de las estrategias de implementación del instrumento y en la delimitación sus ámbitos de intervención. Como veremos más adelante, en una lectura vertical del Cuadro 8 / Columna Política Marco, en general los instrumentos analizados tienen algunas dificultades de coherencia y consistencia interna, particularmente en lo que respecta a estrategia / objetivos o acciones (Cuadro 10).

CUADRO 4 - Caracterización Política Marco (Abrirá en Nueva Ventana)

En relación a las estrategias de implementación, como lo muestra el Cuadro 5, estas se concentran fundamentalmente en “énfasis institucional”, con 13 orientaciones en esta línea y “ajuste institucional”, con 8 orientaciones en esta línea. De manera más marginal, también hay orientaciones relativas a “acciones positivas” (4 orientaciones), “acciones afirmativas” (1 orientación) y “énfasis diagnóstico” (1 orientación).

En términos de contenido, como muestra el Cuadro 6, el “énfasis institucional” se concentra en la importancia que se da a la concertación y articulación con el Movimiento de Mujeres y la Sociedad Civil (4 contenidos) y a la “tranversalización de la equidad de género” en el resto del quehacer estatal (3 contenidos). De manera más marginal, también se señala como énfasis institucional la “integralidad de las acciones”, la “coordinación y articulación intersectorial” y el “fortalecimiento del Mecanismo”. Solo 3 países –República Dominicana, Nicaragua y Honduras- plantean un énfasis institucional en transversalizar la equidad de género.

Por otra parte, como lo muestra el Cuadro 7, el “ajuste institucional” se centra en la intervención de los “instrumentos de planificación sectorial” (3 contenidos), el “fortalecimiento e inserción en la institucionalidad pública” (2 contenidos) y “fortalecimiento de instrumentos de planificación y gestión del Mecanismo” (2 contenidos). Destaca el hecho de que solo Guatemala se centra en un ajuste institucional basado en “instrumentos presupuestarios y de desarrollo institucional público”.

En términos de estructura (Cuadro 4 / Fila Estructura), los instrumentos consultan niveles de planificación diversos. El nivel más general o inclusivo de planificación, como lo muestra el Cuadro 8, se fundamenta de diversas maneras: en el caso de Panamá y Guatemala en los ámbitos de mayor desigualdad de género y las necesidades más reiteradas por las mujeres; en el caso de República Dominicana en la Plataforma de Acción de Beijing; en el caso Honduras en los sectores presentes en el Estado; y en el caso de Costa Rica y El Salvador, en el balance de la gestión del mecanismo e impacto en la situación de género. Este es un tema relevante y que debería ser objeto de una revisión más profunda, ya que la adecuada delimitación de las esferas de intervención en estos instrumentos, contando con la información diagnóstica suficiente y adecuada, dará mayores garantías de pertinencia, factibilidad, eficiencia y efectividad al accionar de los Mecanismos toda vez que permitirá un monitoreo, seguimiento y evaluación en condiciones técnicas mínimas, dando sostenibilidad y proyección al accionar de los Mecanismos.

Por otra parte, la especificidad a la que llegan los instrumentos en sus niveles de planificación también es muy diversa. Como lo muestra el Cuadro 9, Panamá y República Dominicana son los casos que alcanzan mayor grado de especificidad, definiendo metas, indicadores de logro y fuentes y medios de verificación. Un punto intermedio lo representa Guatemala y Costa Rica que alcanzan la definición de metas. En un espacio de bastante menor definición se encuentra Nicaragua, Honduras y El Salvador, que solo alcanzan la formulación de líneas de acción. En general, ningún Mecanismo define indicadores de proceso e impacto. Esta situación plantea una grave situación, ya que la evaluabilidad de los instrumentos es muy baja, lo que, a su vez, tendrá incidencia en la pertinencia, sostenibilidad y proyección de los Mecanismos.

Finalmente, en relación al seguimiento, monitoreo y evaluación de los instrumentos (Cuadro 4 / Fila Seguimiento, Monitoreo y Evaluación), en ninguno de los casos se consideró en el esquema de planificación, si se sugirió como parte de la estrategia de implementación o bien como un punto específico a ser abordado durante la implementación. No obstante, en los hechos los instrumentos no han sido adecuadamente seguidos y monitoreados, de acuerdo a lo que refrendaron los propios Mecanismos, ya que no se generaron los sistemas e instrumentos necesarios. Asimismo, la ausencia de información suficiente y adecuada, en términos de línea base, hace bastante improbable el desarrollo de evaluaciones expost consistentes.

Consistencia y coherencia

Al hacer un análisis vertical de los instrumentos de Política Marco se verifican algunos problemas de coherencia y consistencia interna entre el nivel de propósito, nivel de estrategia y nivel operativo (acción / objetivo). Las mayores dificultades se presentan en relación a la limitada consistencia y coherencia entre el nivel de estrategia y el nivel operativo. Este es un problema bastante importante, que estaría indicando una direccionalidad precaria en las intervenciones que se desarrollan a partir del instrumento de Política Marco.

Respecto a la consistencia y coherencia entre la gestión general de los Mecanismos y el instrumento de Política Marco se observan dos cuestiones:

• Una baja incidencia aún por parte de los Mecanismos, con respecto a la gran cantidad de ámbitos planteados en los instrumentos, correspondientes a estrategia, seguimiento, monitoreo y evaluación, y objetivos o acciones. Como se observa en el Cuadro 11, se podría proyectar que en general los Mecanismos están incidiendo a través de su accionar, en menos de un 25% de los ámbitos planteados en el instrumento de Política Marco.
• Una incidencia demasiado marginal por parte de los Mecanismos en los ámbitos del instrumento que le son propios por Misión, esto es, estrategia de implementación, seguimiento, monitoreo y evaluación, y énfasis y ajuste institucional. En el Cuadro 11, se observa que solo Guatemala y República Dominicana, concentran su incidencia en dichos ámbitos; los demás Mecanismos lo hacen aún de manera muy marginal.