I. Estrategia AECI

La estrategia de AECI se enmarca en los compromisos y convenios internacionales que definen la política de cooperación para el desarrollo. De hecho, entre los Objetivos del Milenio figura “Fomentar una asociación mundial para el desarrollo” que tiene como meta, en cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y productivo.

A este principio de asociación para el desarrollo, se le añaden instrumentos que favorezcan la apropiación de los actores involucrados, cuando los objetivos estratégicos de la cooperación española proponen el aumento de capacidades institucionales y el aumento de capacidades humanas. Objetivos que alumbran el diseño del Programa que cuenta entre sus propósitos con el fortalecimiento institucional, la cooperación horizontal y la formación.

Los criterios de intervención, enunciados en el Plan Director, insisten en la promoción del consenso, la coherencia de políticas y la coordinación, armonización y alineamiento con los países receptores. Y, en efecto, el nuevo enfoque territorial pretende trascender el esquema tradicional de los proyectos, para optar por iniciativas dirigidas a aglutinar esfuerzos y formar alianzas, en diversos ámbitos, de las instituciones presentes en el territorio. El Programa no solo comparte esta filosofía, sino que la transciende a un ámbito más amplio de alcance regional.

El Programa Regional de Formación Ocupacional e Inserción Laboral se ubica entre las líneas estratégicas y prioritarias de la Agencia que considera que la formación profesional y ocupacional, bien a través de sistemas reglados o de programas destinados a la formación para el trabajo de personas jóvenes y adultas excluidas del sistema de educación formal, velará por una correcta adaptación de los mismos a las posibilidades del mercado laboral. En el campo de la atención a la juventud, se apoyará el diseño y gestión de las políticas encaminadas a la formación profesional para su inserción laboral. Estas prioridades de la Cooperación Española se enmarcan en el sector de la educación y formación básica, entendida en un sentido amplio como los conocimientos mínimos indispensables para el desenvolvimiento de la persona en la sociedad. Por tanto, incluye también la formación ocupacional y la cualificación profesional elemental.

Por último, la equidad de género, como objetivo y estrategia de desarrollo, requiere el apoyo a la educación, formación y capacitación profesional de las mujeres de manera que promueva su acceso e inclusión en el mercado laboral. En este sentido, el Programa está llamado a apoyar actividades que permitan a las mujeres el acceso al mercado laboral y su participación en la economía formal.

El Programa Regional Centroamericano de Formación Ocupacional e Inserción Laboral forma parte del esfuerzo realizado desde la Subdirección General para México, América Central y el Caribe a favor del establecimiento de intervenciones regionales que permitan fortalecer procesos de integración regional, maximizar recursos, aprovechar buenas experiencias y finalmente acrecentar la coherencia del conjunto de las intervenciones de la cooperación española. El programa incluye a los seis países del área, (Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Panamá) y República Dominicana. Responde a una iniciativa conjunta del Sistema de Integración centroamericano (SICA) y la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y de las Instituciones centroamericanas que, por sus funciones y competencias, están implicadas en las políticas de inserción y formación ocupacional.

El Programa se enmarca en la estrategia regional centroamericana de la AECI definida en el Acta de la segunda reunión de la Comisión Mixta de Cooperación entre la Agencia Española de Cooperación Internacional y la Secretaria General del Sistema de la Integración Centroamericana, el 6 de junio de 2005 en San Salvador, que incluye las estrategias bilaterales de formación ocupacional e inserción laboral, en el marco del Programa Regional de Educación, orientándose hacia una serie de objetivos de medio y largo plazo, indicando los instrumentos que se utilizarán, así como los actores que deben involucrarse en cada tarea.

España juega un papel decidido de apoyo en el proceso de integración centroamericano, habiendo ingresado como observador extrarregional en el Sistema de la Integración Centroamericana. El marco general de la cooperación entre la AECI y la SG.SICA viene definido por el Memorándum de Entendimiento firmado entre ambas partes en Madrid, el 9 de marzo de 2001, con ocasión de la celebración del Grupo Consultivo de Madrid para Centroamérica, durante el que se resaltó la necesidad de apoyar el proceso de integración regional centroamericano como elemento imprescindible para el fortalecimiento de la institucionalidad democrática en la región, para el logro de un desarrollo económico y social sostenible y para la disminución de las vulnerabilidades medioambientales que tan duramente han incidido sobre estos países en los últimos años.

Del mismo modo, esta cooperación encaja dentro de los objetivos contenidos en el “Programa Regional de Cooperación con Centroamérica” que España presentó a los Presidentes Centroamericanos durante las Cumbres Iberoamericanas de Bávaro en noviembre de 2002, de Santa Cruz de la Sierra 2003 y Costa Rica 2004; y parte de las líneas de acción previstas por desarrolladar en este Programa. En este marco, el 1 de abril de 2003 se firmó la I Reunión de la Comisión Mixta AECI-SG-SICA en la que se priorizaron las líneas de difusión y promoción de la integración y, muy especialmente, la formación y capacitación de los agentes implicados en cuyo proceso han participado numerosos funcionarios, tanto técnicos como políticos, de las instituciones de integración; y que están siendo desarrollados en las instalaciones del centro de formación internacional que AECI tiene en Antigua, Guatemala.

Las ocho líneas de cooperación definidas como prioritarias entre la AECI y la SG SICA son:

• Fortalecimiento y modernización de las Instituciones Democráticas
• Salud
• Educación
• Desarrollo sostenible y gestión medioambiental
• Prevención de desastres naturales
• Turismo
• Microempresas
• Pesca

La línea de educación se ha concretado con la formulación de los dos Planes de Acción de dos Programas Regionales: "Programa de Mejora de la Calidad Educativa en Centroamérica" y "Programa de Formación Ocupacional e Inserción Laboral”. Sobre la base del Plan de Acción de este último Programa, la AECI celebró, junto con las instituciones regionales y los Ministerios de Educación, Trabajo y los Institutos de Formación Profesional de la región, un Seminario Taller en Antigua, Guatemala, los días 1 y 2 de febrero, con el objeto de presentar el diagnóstico y el Plan de Acción, consensuar líneas de trabajo y acciones nacionales. Ambos programas fueron presentados por la AECI en la XXIV Reunión Ordinaria de la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana, del SICA, celebrada en Belice del 7 al 9 de abril de 2005. Finalmente y en el II Seminario Taller de Antigua, Guatemala, celebrado entre los días 12 y 14 de diciembre del 2005, se presentó a debate el marco procedimental, la estructura del Programa, la matriz de actividades regionales, así como el avance habido en los proyectos nacionales. *

II. Coyuntura general

Los países de América Central en su conjunto se enmarcan entre los estados de renta media, según la clasificación del Banco Mundial. A excepción de Nicaragua, que se ubica entre los países de renta baja, el resto de países centroamericanos se categorizan como de renta media. El Salvador, República Dominicana, Honduras y Guatemala se sitúan en el grupo de renta medio baja y Costa Rica y Panamá en el grupo media alta. Paralelamente, en cuanto a su índice de desarrollo humano, elaborado por el PNUD, dos países de la región se encuentran entre los de índice alto, (Costa Rica 47 y Panamá 56) y los otros cuatro entre los de índice medio (República Dominicana 95, El Salvador 104, Nicaragua 112, Honduras 116 y Guatemala 117).

En líneas generales la principal carencia de la región no es la falta de recursos sino la insuficiente cohesión social. La mayoría de los Estados de la región disponen de recursos propios para afrontar sus debilidades estructurales en alguna medida. Sin embargo, todos ellos se encuentran en una situación de alta vulnerabilidad y muy expuestos a las coyunturas de los mercados internacionales. Del mismo modo, presentan visibles niveles de desigualdad, lo que implica la necesidad de establecer políticas públicas específicas para que el crecimiento económico redunde realmente en una disminución significativa de la pobreza y la exclusión social.

A pesar de los esfuerzos y las reformas impulsadas en las últimas décadas por donantes y entidades financieras multilaterales la región presenta un déficit significativo de cohesión social, en cuanto a deficiencias en los regímenes democráticos, una escasa participación social de la ciudadanía, una desigualdad aparentemente estructural y una incapacidad de sus economías de despegar y de generar suficientes empleos.

En suma, América Central se encuentra en una especie de “trampa del progreso”, en palabras de José Antonio Alonso. Por ello, requiere una cooperación marcadamente distinta a la que se presta a los países más pobres. En este sentido los Programas regionales inciden en dos áreas fundamentales:

1. Contribuir a reforzar las capacidades técnicas e institucionales para afrontar los desafíos del desarrollo, lo que implica, entre otras acciones, apoyar políticas públicas relacionadas con el cumplimiento de los ODM.
2. Hacer aportaciones al crecimiento económico, la generación de empleo y la promoción de la cohesión social, tres desafíos interrelacionados que darán sostenibilidad a las intervenciones.

Sin embargo, lo anterior no implica que se deba abandonar la estrategia de intervenir directamente con las poblaciones más pobres y con índices altos de exclusión social. En cualquier caso estas intervenciones se podrán acometer a través de otros instrumentos coordinados con los Programas como la ejecución de convenios con ONG’s. Se espera que las acciones que emprenda el Programa FOIL de cara al fortalecimiento de la institucionalidad, la reestructuración de los sistemas y el fomento del empleo, producirán resultados significativos a medio plazo. Acometer de manera simultánea los problemas de los beneficiarios y de las instituciones beneficiarias resulta imprescindible para el cumplimiento de los objetivos y para legitimar, de alguna manera, las acciones institucionales, combinándolas, con acciones más puntuales de formación ocupacional e inserción laboral, que además ofrezcan visibilidad al conjunto de la intervención.

Apoyo a la capacidad técnica e institucional

De cara a la sostenibilidad de las actividades del Programa resulta crítico mejorar y racionalizar la estructura de las instituciones, así como mejorar las capacidades técnicas de las mismas, para facilitar las herramientas necesarias de cara a enfrentar sus problemas de desarrollo. Las instituciones objeto de intervención disponen de capacidades técnicas, recursos humanos formados, políticas públicas formuladas y en algunos casos, cierta calidad en cuanto a infraestructuras y materiales, sin embargo presentan carencias en cuanto a la sostenibilidad de las acciones, a la rentabilización de los recursos y a la falta de articulación interinstitucional. Del mismo modo, en muchos casos, las acciones de los donantes no se dotan de mecanismos y/o espacios para compartir información y colaborar en establecer sinergias concretas y efectivas. Ésta es una de las acciones que el Programa pretende propiciar. En demasiadas ocasiones, el fortalecimiento institucional se ha diseñado en función del cumplimiento de los objetivos concretos de un proyecto determinado, restando, así, eficacia al conjunto de la acción por la institucionalidad.

En los últimos años, se están desarrollando nuevos instrumentos, como el apoyo presupuestario, que se manifiestan muy útiles para el cumplimiento del objetivo de fortalecimiento institucional y el fomento de las capacidades locales. Se trata de un instrumento que sitúa al país como principal motor de las intervenciones –en línea con las orientaciones internacionales sobre “alineamiento”— y puede contribuir a mejorar los procesos de toma de decisión, especialmente en materia de planificación presupuestaria. Sin embargo, como han señalado diversos interlocutores, el apoyo presupuestario no es una panacea, por lo que no puede sustituir totalmente a otros instrumentos, sino debe formar parte de una batería variada, a utilizar según las necesidades y la situación de cada país.

La cohesión social en América Central.

Una de las líneas claves del Programa se concentrará en apoyar a las administraciones públicas de los estados en la formulación de políticas que acometan las desigualdades socioeconómicas, políticas y culturales que caracterizan a las sociedades centroamericanas. En este sentido, los estados se esfuerzan por ajustar las políticas a la realidad compleja de las desigualdades sociales en América Central. La región no sólo se enfrenta a la desigualdad “económica” por diferencias de ingresos –la llamada desigualdad vertical—sino también sufre de lo que se denomina desigualdad horizontal que se refiere a la inequidad entre colectivos (por cuestión de raza, etnia, cultura, edad, discapacidad, etc.). Estas problemáticas requieren políticas distintas articuladas. Mientras en el primer caso, el enfoque puede ser universal a través de políticas públicas que mejoran la situación de todos, eventualmente reduciendo las desigualdades, en el segundo hace falta orientar medidas enfocadas hacia los colectivos excluidos (como los pueblos indígenas, afrodescendientes, etc.), a través de la transversalización de políticas verticales, porque se enfrentan a desventajas adicionales. En este sentido, la formulación de políticas activas de empleo y de formación ocupacional, con criterios de acceso e incentivos fiscales, suponen un espaldarazo importante a las políticas públicas de cohesión social.

Otras estrategias interesantes de intervención, en este sentido, son las operaciones de canje de deuda por educación. Estas acciones pueden reducir ligeramente este problema, al tiempo que asegura recursos nacionales para un ámbito fundamental para la cohesión social. Por otro lado, las alianzas interinstitucionales, interministeriales, entre administraciones locales y nacionales y público-privadas ofrecen interesantes ventajas para abordar algunas problemáticas sociales, especialmente a nivel local, incardinando políticas públicas y desarrollo local. La generación de redes nacionales de empleo con el objeto de descentralizar los servicios públicos de empleo, se han manifestado como una herramienta que facilita la lucha por la cohesión social, acercando los servicios al ciudadano, al tiempo que libera los, a menudo limitados, presupuestos de los Ministerios de Trabajo de la carga que supone descentralizar un sistema de ofi cinas de empleo, con medios propios, a través de los acuerdos con aliados estratégicos locales.

III. Regionalidad

No cabe duda que existe un pulso regional en América Central. Un regionalismo de nuevo cuño, creado para rentabilizar acciones de cara al exterior. Este “nuevo regionalismo” responde, aunque con matices nacionales, a la afi rmación de que es necesaria la acción conjunta como región para garantizar la presencia en los mercados, para obtener inversión extranjera, para ganar infl uencia de un país en las organizaciones multilaterales,y para gestionar efi cazmente relaciones multilaterales con donantes. Por esa razón, el “nuevo regionalismo” latinoamericano se ha caracterizado por la ampliación de la agenda, trascendiendo la dimensión comercial, a ámbitos como la concertación de políticas exteriores, la seguridad regional, los movimientos de personas, la cooperación energética, la lucha contra la delincuencia internacional organizada, o el medio ambiente.

Se trata, en cualquier caso, de un regionalismo que precisa la construcción de instituciones regionales fuertes y donde, como en todos los espacios de integración, la idea de supranacionalidad a partir de concepciones tradicionales de la soberanía nacional y la supuesta efi cacia mayor de los esquemas intergubernamentales, entraña difi cultades. También se trata de un regionalismo “selectivo” en el que las agendas son distintas —Costa Rica o El Salvador, por ejemplo, tienen una opción de integración comercial con EE UU radicalmente diferente—, y donde coexisten y se superponen varias opciones regionales (SICA, CARICOM). Del mismo modo, también conviven acuerdos regionales en materia comercial, con marcos de concertación en materia de política exterior o de seguridad de alcance mesoamericano, continental y hemisférico, incluyendo al Grupo de Río o la Organización de Estados Americanos (OEA). Todo ello defi ne un panorama regionalista complejo, por la multiplicidad de agentes y acuerdos internacionales. El escenario de incertidumbre que domina las negociaciones comerciales internacionales y la debilidad de los proyectos políticos integracionistas contribuyen a que no esté clara la agenda y los objetivos de integración de medio y largo plazo. Finalmente, se trata de un regionalismo que todavía no ha conseguido el apoyo de buena parte de la población a pesar de que exista una identidad común, por incipiente que sea, en la que ha de basarse todo proceso regionalista.

Para un buen número de actores, es en la concertación de las políticas exteriores donde es más acusada esa falta de efi cacia. El impacto de América Central se resiente del escaso grado de concertación política. La AECI, en el marco de sus programas regionales, está impulsando expresamente la concertación de posiciones de los gobiernos centroamericanos como condición previa para el diálogo y la cooperación regional. Por otra parte, se observan grandes expectativas sobre el SICA. De hecho hay observadores que afi rman que a medio plazo las instituciones del SICA pueden dotarse de normas vinculantes para el ejercicio de sus funciones; que reconstruirá la unión aduanera y avanzará hacia la conformación de un verdadero mercado común, con políticas comunes; que establecerá algunos mecanismos para afrontar asimetrías y promover la cohesión social y territorial; y que arrastrará a Méjico y el Caribe hispano mediante distintas formas de vinculación, creando un bloque económico y político centroamericano. Expresión de ello es la solicitud de adhesión de Méjico y República Dominicana al SICA. Este hecho, que supone el cambio más importante en el mapa de la integración centroamericana vigente en los últimos quince años, sería la expresión de la pujanza y la capacidad de atracción del SICA. En un similar ejercicio de optimismo, se afi rma que la negociación con Estados Unidos, podría ser el “federador externo” que empuje a este grupo a una defi nitiva integración.

Paradójicamente, junto a esas visiones optimistas, también hay voces autorizadas que se expresan con cierto grado de escepticismo y desesperanza y recomiendan una actitud de cautela respecto a los procesos de integración en curso, que se consideran avanzan lentamente. Esa percepción parte de las dificultades aparecidas en las negociaciones de libre comercio entre los estados miembros y los EEUU. A este escepticismo también ha contribuido el lento progreso de la integración centroamericana desde 1997 y cuya reactivación se debe al “catalizador” externo de la negociación con Estados Unidos para el CAFTA. En cualquier caso, deben extraerse enseñanzas de los reveses experimentados por los procesos de integración y los programas de cooperación de otras regiones como la UE para apoyar objetivos que no cumplen los plazos previstos, como la unión aduanera. Para ello, es necesario conocer mejor qué obstáculos han surgido, por qué, y contribuir a valorar mejor los costes y los beneficios económicos, sociales, y ambientales de la integración por sectores productivos, territorios y poblaciones, identificando medidas para mitigarlos. Este es un ámbito en el que la cooperación Española puede hacer un aporte importante, y en el que también puede ser relevante un mayor diálogo y cooperación con instituciones regionales que apoyan la integración, como el BID.

Con base en estos elementos, la AECI está definiendo su propia estrategia de integración ampliada, que reconozca el carácter multidimensional del regionalismo centroamericano y los diversos actores implicados, y no esté supeditada a la evolución de los compromisos comerciales. De igual forma, esa estrategia está siendo basada en una reflexión más amplia sobre el papel de la integración regional en las estrategias de cooperación y desarrollo de los países de renta intermedia, y su contribución a los ODM y las metas de desarrollo internacionalmente acordadas.

La nueva estrategia de la AECI para fortalecer la integración está impulsando programas de cooperación en el ámbito de la reforma de las políticas públicas y de la democracia y los derechos humanos que refuercen la dimensión política de la integración regional. La estrategia de apoyo a la integración de la AECI otorga más importancia al vínculo entre gobernanza democrática, políticas sectoriales eficaces y el establecimiento de un marco regulador de calidad que atraiga la inversión extranjera y contribuya a incrementar el empleo y la cohesión social; y que facilite la gestión sostenible de los recursos naturales. Una dimensión importante en este vínculo, está siendo ejecutada con éxito por la AECI, a través del Plan de Formación para Funcionarios Centroamericanos sobre Integración Regional. En este marco la AECI ha impulsado el desarrollo de las dos primeras ediciones del Foro "Los retos de la gobernabilidad en Centroamérica" que persigue la creación de espacio de diálogo y discusión de actores y decisores políticos en torno a los principales desafíos que presenta la gobernabilidad democrática en la región.

Sin duda una estrategia de respaldo a la integración habrá de prestar más atención y apoyo al diseño y eventual establecimiento de mecanismos para atenuar las asimetrías nacionales y promover la transformación productiva en los acuerdos de integración regional, en aras de la convergencia de rentas y la cohesión social y territorial. Ese vínculo entre integración y cohesión social es un territorio aún poco explorado. La cooperación de la AECI con los procesos de integración está incidiendo más en otras dimensiones del regionalismo que afectan al desarrollo regional y local: el codesarrollo, especialmente en lo referido a los flujos de personas, trabajadores e inmigrantes (proyecto Nicaragua-Costa Rica); la gestión común de cuencas hídricas y espacios naturales, a través de Araucaria (Río San Juan y Enriquillo); el desarrollo de proyectos turísticos regionales ya en marcha; y promover la reducción y mitigación de riesgos ante desastres causados por catástrofes naturales como terremotos, maremotos, huracanes, volcanes, e inundaciones, a través del Programa de Fortalecimiento de las Capacidades del Centro de Prevención de Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) , actualmente en fase de diseño.

Existe una fuerte demanda de participación institucionalizada en los procesos de integración que parte de las redes regionales de la sociedad civil y los sectores empresariales, en particular en el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). La participación de esos sectores supone promover una “integración desde abajo” que otorgará mayor respaldo al proceso a medio y largo plazo, disminuyendo su vulnerabilidad a ciclos económicos y crisis políticas adversas.

Ello también contribuirá a la construcción de una identidad y de una cultura integracionista, superando así la percepción actual de que la integración es un concepto abstracto. Es preciso aspirar a un nivel superior de institucionalización al existente, porque sería un salto importante en la construcción de la “regionalidad”. La experiencia tanto de las Cumbres Iberoamericanas, como de las Cumbres de Jefes de Estado Centroamericanos, puede ofrecer lecciones útiles ya que existe un sistema desde hace 15 años. Obviamente ha tenido sus problemas, pero al funcionar sobre reglas consensuadas, todos los países asumen este papel con responsabilidad y ha sido una forma idónea y de bajo coste para asegurar continuidad en el proceso.

En términos prácticos, alguna de las actividades del programa pretenden establecer fuentes de información técnica, para ser empleada de cara a la integración regional y a la convergencia de estrategias políticas. Nos referimos al Observatorio Regional del Mercado de Trabajo. Este observatorio propondrá el establecimiento de un diálogo regular a nivel ministerial sobre migraciones. En dicho diálogo se tratará de que los países definan una estrategia migratoria regional que promovería la concertación de posiciones, en ámbitos de competencia nacional, y permitiría analizar experiencias como los acuerdos migratorios entre España y Colombia, Ecuador o República Dominicana y sus enseñanzas de cara a una política de migración. Ese diálogo también contribuiría a la concertación de posiciones en materia de lucha contra el tráfico ilícito de personas, y la formulación de políticas basadas en la oferta legal de empleo a los inmigrantes, con políticas activas específicas. En ese diálogo se podría examinar la cuestión de las remesas y cómo alentar su uso productivo.

IV. Características comunes

Los países objeto del Programa presentan una serie de características comunes tanto desde el punto de vista histórico, social, económico y cultural, como desde el punto de vista de la organización, estructura y funcionamiento de sus sistemas de formación ocupacional y empleo. Resultan evidentes las similitudes correspondientes a un pasado histórico y unas raíces culturales compartidas y vehiculizadas a través de una lengua común. Sin duda estos antecedentes han propiciado problemas socioeconómicos similares, caracterizados por fuertes desigualdades sociales y falta de equidad. Los buenos índices macroeconómicos globales que arroja la región en los últimos periodos no se corresponden con una reducción proporcional de las bolsas de pobreza y de mejora de las condiciones de vida de la población más desfavorecida. En lo que se refiere al área socio-laboral identificamos problemas comunes caracterizados por importantes flujos migratorios tanto internos del campo a la ciudad como externos entre los países de la región. La falta de regulación en estos flujos está generando cinturones de pobreza en las grandes ciudades y bolsas de jóvenes desocupados en situación de riesgo social con escasas oportunidades de acceso a la formación y a la inserción laboral, abocados a la exclusión social, el desarraigo. Esta realidad contribuye al incremento de los niveles de marginalidad, delincuencia y violencia juvenil asociada al crecimiento de las “maras”. La falta de oportunidades y de espacio para el desarrollo personal está provocando el deterioro de la autoestima, desarraigo en la población juvenil y falta de identidad del colectivo.

Inserción laboral en jóvenes

En este sentido el desempleo juvenil y el crecimiento del sector informal constituyen indicadores de la falta de capacidad de integración social que muestra el sistema. El desempleo juvenil duplica y triplica las tasas globales de desempleo. La mitad de los trabajadores de la región se emplean en la economía informal. La necesidad de incorporar el sector informal al proceso productivo resulta evidente dada la incapacidad de absorción del tejido empresarial y la falta de alternativas de trabajo decente. Aportamos un dato facilitado en el Panorama Laboral del 2004 publicado por la OIT: “De cada 10 nuevos ocupados desde 1990, aproximadamente 7 han sido informales en este periodo”. Por otro lado, el sistema educativo formal muestra dificultades para ofrecer cobertura a este colectivo especialmente en lo que se refiere a educación secundaria, registrándose altos índices de abandono escolar a partir del 5º grado. Pero tal vez la característica más marcada en la relación actual de los jóvenes con el mercado de empleo es la precariedad de sus inserciones laborales. Sus trayectorias suelen combinar etapas de desempleo, subempleo, inactividad, contratos temporales y/o autoempleo, muchas veces en el nivel de supervivencia.

Los jóvenes, por lo general, tienen acceso a empleos inestables, sin protección laboral y con bajos salarios, aun cuando se inserten en el sector formal de la economía. Los que completan la educación media llegan a ingresar en el circuito de “nuevos empleos jóvenes” (cadenas de fast food, alquiler de videos, cines, vendedores de centros comerciales) dentro del sector formal, pero igualmente con bajos salarios y contratación precaria. Aquellos mejor formados, dependiendo también de su capital cultural y social, pueden aspirar a obtener puestos de mayor calidad, mejor remunerados y con mejores condiciones de trabajo, pero muchas veces igualmente transitorios.

En el marco descrito se ha producido una polarización de las oportunidades laborales. Los jóvenes en situación de pobreza y/o niveles educativos más bajos se ven abocados a realizar trabajos informales y ocasionales, en el extremo más deteriorado del circuito laboral, donde acceden a empleos “no formadores”, ya que en ellos las posibilidades de aprendizaje en el trabajo son escasas. Actualmente, el perfil de su inserción se presenta como un “entrar y salir” permanente del mercado laboral, con una fuerte rotación e inestabilidad, principalmente debido al tipo de empleo y remuneración (Dávila León 1995). La inserción en el mercado laboral es concebida por los propios actores como una forma de realización personal y como un medio para el reconocimiento social del individuo. Se trata de un espacio donde construir tanto la propia identidad como la colectiva. Un marco en el que se articulan las potencialidades personales de cara a la definición de un proyecto de vida. El trabajo digno y de calidad, entonces, es una herramienta de integración y de socialización y por tanto de lucha contra el desarraigo y la exclusión de los jóvenes.

Paralelamente se ha generado un cambio del paradigma de la relación entre los jóvenes y el trabajo.

1. El cambio de los mecanismos de socialización laboral y del sistema de inserción en el mercado de trabajo y en el acceso al aprendizaje.
   
   Tradicionalmente, una de las vías de acceso más habituales a la inserción laboral en la región era el “aprender trabajando”. El sujeto construía su proceso formativo participando en el desarrollo productivo. La contracción del mercado laboral y la consiguiente pérdida de calidad y cantidad de las ofertas de trabajo accesibles en el mercado formal, ha llevado a que esta vía tradicional tienda a la obsolescencia. La situación es más dramática. Porque ya no sólo es el joven el que no tiene acceso a simultanear acciones laborales en su vida cotidiana, sino ni siquiera los individuos de su entorno familiar y comunitario. Los trabajos dignos, estables, en el marco del sistema formal y de larga duración, resultan cada vez más raros. La tendencia dominante implica un aumento en la oferta de puestos de trabajo inestables, precarios, temporales y en el sistema informal. No cabe la menor duda que el aprendizaje y la formación en puestos de estas características resulta, cuando menos, complicado.
   
   El centro de trabajo, como referencia, también ha ido perdiendo validez. Otra de las características generadas por la crisis del empleo implica la descentralización del lugar de trabajo en la constitución de las identidades sociales de los jóvenes (Vergara, Oojiens, Tampe, 2000). El eje de la actividad laboral ya no es el lugar de trabajo. En el sector informal, las actividades laborales se desarrollan en varios lugares simultáneamente, con un peso importante de la casa y la calle, lugares donde se articulaban actividades más ligadas a actividades sociales y familiares.
   
   
2. La pérdida de valor de la inserción laboral en el proceso de iniciación a la vida adulta. El acceso al mercado laboral, la independencia económica y la creación de un nuevo hogar con una familia propia, se ha vinculado tradicionalmente al inicio de la vida adulta. En este sentido, la crisis del empleo y la fragmentación del mismo han dilatado y fragmentado los tiempos de acceso al mercado de trabajo. Fragmentación que tiene que ver con la pérdida de calidad del empleo, y con la generalización de modalidades de empleo a medio tiempo y de corta duración.
   
   
3. La ruptura de la vinculación entre la educación formal y el acceso al empleo La obtención del título de bachillerato y mucho menos la primaria ya no garantiza, como en épocas anteriores la inserción en el mercado laboral, algunos autores como Abdalá, han llamado a este proceso la devaluación de las credenciales educativas. De manera paralela y proporcional al crecimiento de la oferta de puestos de trabajo en el sector informal de escasa calidad, en el mercado formal de la economía se ha generado una especialización de las ocupaciones, propiciada por los cambios tecnológicos y una demanda creciente de competencias transversales. Esta realidad no viene sino a ampliar la brecha de la exclusión, la desigualdad y la pérdida de oportunidades por parte de la población en situación de marginalidad. La nueva dimensión de la formación para el trabajo en sentido amplio debe incluir también a la escuela primaria o a acciones de nivelación de educación básica como proveedores de competencias generales y transversales en lugar de saberes y competencias específicas. De este modo, se acepta que la estrategia pedagógica puede ir tanto de la teoría a la práctica como al revés.

Calidad en el trabajo

Teniendo en cuenta la importancia de la inserción laboral en empleos dignos y de calidad, parece necesario el establecimiento de un sistema de monitoreo, tanto de la calidad de la formación que se ofrecerá, como de las inserciones que se obtendrán, consecuencia de la intervención del Programa. Es preciso evitar la desviación de priorizar la inclusión sobre la calidad, a pesar de que la realidad, las urgencias y las necesidades de una población beneficiaria con grandes carencias, nos invitaran a ello. Las acciones emprendidas se orientarán a evitar legitimar el sistema de explotación y segmentación que forma parte de las mismas condiciones que generaron el problema: la exclusión de los jóvenes de los circuitos de formación y de empleos con calidad. El propio mercado de trabajo Centroamericano en el que el Programa planifica y proyecta la inserción laboral presenta situaciones de segmentación, precariedad, inestabilidad y, en algunos casos, desigualdad de oportunidades. En este contexto, resulta cuando menos honesto establecer una cautela sobre las contradicciones que conlleva la búsqueda de inclusión en el mismo espacio cuyas reglas predisponen a la exclusión de los jóvenes beneficiarios del Programa. Evidentemente, transformar los condicionamientos en oportunidades para reorientar las trayectorias de los jóvenes, es una tarea que no puede llevar acabo el Programa y que sólo se puede acometer a través de políticas sociales de compensación impulsadas por los gobiernos. Ante la desigualdad de oportunidades, la respuesta debe ser individual y colectiva. De ahí la importancia que se le concede a la necesidad de incidir en las políticas públicas, para que las experiencias de inclusión no sean esfuerzos aislados y carentes de continuidad y permanencia, sino el producto de una planificación política.

Para que la inserción se convierta en un proceso exitoso, debe acometerse desde una concepción integral social, laboral, educativa y comunitaria. Por esta razón, las zonas piloto de intervención de los Proyectos Nacionales del Programa han de coincidir con las zonas priorizadas en las Comisiones mixtas de cada uno de los países beneficiarios, para facilitar la posibilidad de establecer sinergias entre proyectos y propiciar acciones integrales e integradoras, que incluyan, entre otras, el seguimiento post-inserción de los beneficiarios. Como estrategia, optamos por generar una red de desarrollo local, un entramado de instituciones y organizaciones que apoyen la inclusión: ONG, empresas, municipios, etc. Y que la adecúen los proyectos a las comunidades de las que (los jóvenes y los proyectos) forman parte. Los diferentes actores que participan de esta red conforman un núcleo operativo desde donde es posible la articulación de acciones a los fines de desarrollar un proyecto de formación e inserción laboral para jóvenes capaz de apropiarse de las fortalezas locales, por medio del fortalecimiento de los recursos técnicos, humanos e infraestructurales disponibles.

Para intervenir en la mejora de los problemas descritos, la AECI ha procedido a ejecutar una serie de acciones en el marco del programa de Formación Ocupacional e Inserción laboral desde octubre del año 2003 con la constitución del grupo de trabajo interinstitucional. En febrero del 2005 se presentó el diagnóstico y el Plan de Acción del Programa en Antigua, Guatemala, consecuencia de un trabajo de asistencia técnica participativo que contó con la planificación y coordinación de la AECI a través de la Subdirección General para México, América Central y el Caribe, la ejecución de la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) y el apoyo y el soporte del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España (MTAS) y de las Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC) de la AECI. En julio del 2005 se incorporó el Coordinador del programa y se procedió a la formulación de los proyectos nacionales en el marco de un proceso de concertación participativo con las instituciones beneficiarias que contó con el apoyo decisivo del MTAS y del CIDEAL. Por último en diciembre del 2005 se presentó la estructura y la organización interna, incluyendo las herramientas y procedimientos para la gestión del Programa, (Reglamento de Gestión y Memorando de Entendimiento), la formulación y planificación de las actividades nacionales y regionales y las propuestas de acuerdos para la ejecución y el seguimiento de las actividades regionales, con la OIT y el MTAS

En lo que se refiere al sector de intervención del Programa, destacamos la homogeneidad existente en la región en cuanto a la estructura de los sistemas de formación ocupacional, así como la similitud en las carencias y oportunidades que presentan los Servicios Públicos de empleo de los Ministerios de Trabajo de los países objeto de intervención. Se trata de una estructura de formación ocupacional regulada por los Institutos de Formación Profesional (IFP), dotados todos de una similar estructura tripartita (trabajadores, empleadores y gobierno) y en su mayoría, de una dependencia orgánica de los Ministerios de Trabajo, de un eficaz sistema de financiamiento directo a través de cuotas proporcionales a la nómina cobradas a los empleadores y de una institucionalidad importante que permite establecer políticas a largo plazo. Los IFP manifiestan la voluntad de flexibilizar los criterios de acceso a la formación, rebajando el perfil de entrada y abriendo una puerta a programas de atención a los desempleados y habilitación profesional, frente a las tradicionales políticas de capacitación de trabajadores en activo. Los IFP se articulan a nivel regional a través de una red, que será objeto de fortalecimiento por parte del programa.

Paralelamente las Direcciones o Departamentos de Educación de Adultos de los Ministerios de Educación presentan una interesante red de Escuelas Laborales o de Capacitación muy flexibles en cuanto al acceso, pero con carencias importantes en cuanto al financiamiento, las dotaciones de equipos, de instalaciones, de actualización de currículo y de profesorado así como la pertinencia de las especialidades impartidas. Ambos subsistemas presentan, también a nivel regional, dificultades para su articulación y complementariedad. Por otro lado las Direcciones o departamentos de Educación Técnica o Técnico Profesional de los Ministerios de Educación disponen de una interesante red de centros donde se ejecutan bachilleratos técnicos, pero por su concepción y normativa no atienden a la población que no reune los requisitos establecidos. Tampoco existen pasarelas con la formación ocupacional.

Los servicios Públicos de Empleo están siendo los departamentos mas apoyados regionalmente a través de la OIT y existe la voluntad y el marco jurídico aprobado a través de los compromisos establecidos en las reuniones ordinarias de Jefes de Estado y de gobierno de los países del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), en las reuniones tripartitas para el fomento del empleo y el trabajo decente en Centroamérica y República Dominicana y en las propias resoluciones suscritas con la OIT referentes al fomento del empleo y el trabajo decente, la regulación y el fortalecimiento de los servicios de empleo. Parece evidente que ante una población beneficiaria de similares características y de unas instituciones beneficiarias de parecida estructura, organización, carencias y fortalezas, se establezca este programa regional, con el objeto de rentabilizar la inversión, aprovechar productos y experiencias exitosas y fortalecer los procesos de integración.

Antecedentes

La AECI ha venido desarrollando proyectos y programas con componentes de inserción laboral, como ejecutora y/o financiadora, tanto a nivel regional como a nivel nacional. Alguna de las acciones ejecutadas por estos proyectos se han retomado de alguna manera en el marco del Programa.

Destacamos cuatro intervenciones en particular: El Programa de Modernización de las Administraciones de Trabajo de América Central y el Caribe (MATAC), el Proyecto de Modernización de la Secretaría de Estado de Trabajo de la República Dominicana (AECI-SET), los programas de educación de adultos y alfabetización y el componente de empleo, Promoción del empleo regional, del Programa de Desarrollo Local en la microregión del Golfo de Fonseca de El Salvador.

El Programa MATAC financiado por la AECI y por el MTAS a través de la OIT disponía de un componente de empleo que estuvo desarrollando una serie de acciones regionales de cara al fortalecimiento de las diferentes Direcciones de Empleo. Este exitoso programa planteaba un modelo de ejecución en el que se abría la vía de la transferencia de productos entre los diferentes países beneficiarios del mismo. Paralelamente, planteó como estrategia, la cooperación horizontal, desplazando funcionarios centroamericanos a replicar buenas experiencias en otros países de la región. Ambas acciones han sido retomadas por el Programa FOIL.

El Proyecto AECI-SET ejecutó acciones de manera coordinada con la asistencia técnica brindada por el MTAS y la presencia permanente de un Director de la OTC con asiento en la SET. Esta fórmula de colaboración interministerial permitió:

• Garantizar la pertinencia de las asistencias técnicas solicitadas al MTAS, que fueron coordinadas con el apoyo del Director del proyecto.
• Mejorar su eficiencia, merced al constante acompañamiento y soporte que el director aportado por la AECI, realizaba a las acciones de los funcionarios del MTAS e
• Impulsar la implementación de los diseños aportados por las Asistencias Técnicas. Este modelo de cooperación y complementariedad entre la AECI y el MTAS ha sido también recuperado en el marco del programa FOIL.

Los programas de alfabetización de adultos que se ejecutaron en los siguientes países de la región: Nicaragua (PAEBANIC), Honduras (PRALEBAH), El Salvador (PAEBA) y República Dominicana (PRALEB). Estos programas desarrollaron herramientas de adaptación curricular de formación ocupacional dirigida a grupos vulnerables que deberán servir de referencia al Programa. Paralelamente, su conocimiento de los beneficiarios y de sus comunidades les permitió sistematizar bases de datos de los beneficiarios, que coinciden con las del Programa y que serán utilizadas como insumo en el proceso de selección de beneficiarios.

El componente de empleo del Programa de Desarrollo Local del Golfo de Fonseca de El Salvador. En el componente de empleo de este proyecto se planteó una interesante metodología de coordinación y complementariedad de políticas de empleo y desarrollo local. En el marco de este proyecto se ejecutó una red local descentralizada de empleo, a través de alianzas estratégicas entre la Dirección de Empleo del Ministerio de Trabajo de El Salvador y las municipalidades del Golfo de Fonseca. Las municipalidades ofrecen un espacio para la instalación de una oficina de empleo, facilitan a un técnico y la Dirección de Empleo, a través del proyecto,